V posledních dnech se ve veřejné debatě objevila možnost, že končící vláda znovu nepředloží návrh zákona o státním rozpočtu nové Poslanecké sněmovně. Téma má dva rozměry. První je ústavně-procedurální, tedy jaké přesné povinnosti vláda vůči rozpočtu má. Druhý je trestněprávní, protože Andrej Babiš avizoval podání trestního oznámení, pokud kabinet návrh nepošle. Základní ústavní pravidlo je přitom jednoznačné: návrh zákona o státním rozpočtu podává výlučně vláda a o rozpočtu rozhoduje pouze Poslanecká sněmovna. To stanoví článek 42 Ústavy České republiky.
Východiskem pro pochopení důsledků je i běžné právo, především zákon o rozpočtových pravidlech. Ten určuje, jak stát postupuje, pokud rozpočet není k 1. lednu schválen a účinný. Nastupuje takzvané rozpočtové provizorium, v němž stát hospodaří podle přísných limitů, obvykle ve výši jedné dvanáctiny posledního schváleného rozpočtu. Provizorium je sice zákonem předvídaný režim, ale jde o stav nouze, který omezuje flexibilitu kapitol i plánování investic.
Jak se na situaci dívá trestní právo? Často citovaný § 330 trestního zákoníku upravuje „maření úkolu úřední osoby z nedbalosti“. Postihuje jednání, při němž úřední osoba z nedbalosti zmaří nebo podstatně ztíží splnění důležitého úkolu. Základní trestní sazba činí až jeden rok odnětí svobody nebo zákaz činnosti, přísnější sazba až tři roky přichází v úvahu, pokud jednáním vznikne vážná porucha v činnosti orgánu veřejné moci. Podstatné je, že skutková podstata se vztahuje na nedbalostní jednání, nikoli na úmysl.
Pokud by se prokazovalo vědomé nebo úmyslné neplnění povinností, případně snaha ovlivnit fungování státu, přicházel by v úvahu § 329 trestního zákoníku, tedy „zneužití pravomoci úřední osoby“. Tento paragraf však vyžaduje prokázání úmyslu způsobit škodu nebo opatřit neoprávněný prospěch, což v praxi znamená mnohem vyšší důkazní břemeno. Judikatura Nejvyššího soudu opakovaně zdůrazňuje, že pro naplnění této skutkové podstaty musí být prokázáno jednoznačné úmyslné jednání odporující právním předpisům.
Jak by se takové podezření posuzovalo v reálné situaci kolem rozpočtu? Především by bylo nutné zjistit, zda vládě v daném okamžiku skutečně trvá právní povinnost návrh předložit „této“ Sněmovně. Ústava jasně svěřuje předkládání návrhu rozpočtu vládě, a to s cílem, aby Poslanecká sněmovna mohla návrh projednat a přijmout ho před začátkem rozpočtového roku. Právní teorie z toho dovozuje, že vláda má povinnost učinit vše potřebné, aby tento ústavní cíl mohl být splněn, včetně doručení návrhu nově ustavené Sněmovně.
Dále by bylo třeba prokázat příčinnou souvislost mezi nečinností vlády a vznikem „vážné poruchy“ v činnosti státní správy. Samotné nastoupení rozpočtového provizoria takovou poruchou není, protože jde o zákonem předvídaný režim. Nestačilo by tedy tvrdit, že provizorium je „špatně“. Muselo by být konkrétně doloženo, že došlo k paralýze provozu, zadržení výplat nebo jiným následkům přesahujícím běžné limity provizoria. Teprve takové důsledky by mohly založit přísnější kvalifikaci podle § 330 odst. 2.
Posledním krokem by bylo posouzení zavinění. U § 330 zákon předpokládá nedbalostní formu, takže by muselo být prokázáno, že dotčení členové vlády mohli a měli vědět, že svým postupem zmaří nebo podstatně ztíží splnění ústavní povinnosti. Pokud by někdo tvrdil, že šlo o úmyslnou strategii, jednalo by se už o kategorii § 329, která je však z hlediska důkazů výrazně náročnější.
Politický rozměr celé věci je neméně zásadní. Andrej Babiš veřejně prohlásil, že nepředložení rozpočtu by bylo porušením zákona, a avizoval možnost podat trestní oznámení. Stejné téma zpracovala i veřejnoprávní média, která připomínají, že podle článku 42 Ústavy může návrh rozpočtu Poslanecké sněmovně předložit výhradně vláda. Debata současně probíhá i uvnitř koalice a opozice, a to o tom, kdy a zda návrh doručit nové Sněmovně.
Je třeba připomenout, že letošní rozpočtový proces není prázdným listem. Ministerstvo financí návrh v létě dokončilo a vláda jej 30. září schválila se schodkem 286 miliard korun. Spor se tedy nevede o existenci návrhu, ale o další krok, zda jej znovu předložit nové Sněmovně a kdy tak učinit, aby byla zachována právní kontinuita a odpovědnost vlády.
Jak by mohla vypadat samotná „trestní linka“, kterou Babiš naznačil? Celý proces by začínal trestním oznámením na neznámého pachatele či konkrétní odpovědné osoby. Policie by musela prověřit, zda existovala zákonná povinnost konat v daném čase a způsobu, zda byla porušena a zda toto porušení vedlo k právně významnému následku. Bez prokázání „vážné poruchy“ v chodu státu by přitom nebylo možné uvažovat o přísnější kvalifikaci činu. Pokud by oznámení mířilo na úmyslné jednání, muselo by být prokázáno vědomé zneužití pravomoci podle § 329. Oba paragrafy přitom patří mezi skutkové podstaty, které policie a státní zastupitelství sledují jako nástroje kontroly výkonu veřejné moci, ale jejich praktické uplatnění vyžaduje mimořádně precizní skutkové vymezení.
Závěrem lze shrnout, že Ústava jednoznačně stanoví kompetenci vlády návrh rozpočtu předložit a rozpočtová pravidla určují, jak stát postupuje v případě rozpočtového provizoria. Trestní právo nevylučuje odpovědnost úředních osob, avšak její aplikace by narážela na několik vysokých prahů, např. nutnost prokázat konkrétní povinnost konat, zavinění i závažný následek v chodu státu. Politická odpovědnost vlády je proto v tuto chvíli zřetelnější než odpovědnost trestní. O to důležitější je, aby kabinet dodržel ústavní standard a návrh rozpočtu nové Sněmovně skutečně předložil, čímž by předešel nejen provizoriu, ale i případným právním sporům, které by mohly zbytečně zatížit chod státu.
Použité zdroje: čl. 42 Ústavy ČR; zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech (včetně režimu rozpočtového provizoria); trestní zákoník č. 40/2009 Sb., § 330 a § 329; veřejná vyjádření a zpravodajství k avizovanému trestnímu oznámení; oficiální materiály Poslanecké sněmovny.
(Kovář, prvnizpravy.cz, foto: zai)
