Česká státní správa může změnu pravidel skutečně potřebovat. Služební zákon měl profesionalizovat úřednický aparát, omezit politické zásahy a zajistit jeho stabilitu. Po více než deseti letech je legitimní ptát se, zda současně nevytvořil příliš rigidní systém, v němž je obtížné měnit nefungující vedení, odměňovat schopné lidi nebo pružně reorganizovat úřady. Babišova koalice má proto právo přijít s jiným modelem.
Význam reformy ale činí způsob jejího prosazování těžko pochopitelným. Především k doprovodnému zákonu se během projednávání připojily změny týkající se postavení prezidenta, vedoucích úředníků obcí a krajů i Národní sportovní agentury. Některé mohou být věcně rozumné, jiné sporné. Jejich společným problémem je velmi vzdálená vazba na původní smysl reformy státní služby.
Senát proto doprovodný zákon zamítl a část senátorů avizovala možnost obrátit se po jeho definitivním přijetí na Ústavní soud. Koalice si tak vytváří problém, který vůbec nemusela mít. Místo čisté debaty o tom, jak má fungovat profesionální státní správa, se nyní řeší přílepky, pravomoci prezidenta, komunální úředníci, sport a možné porušení pravidel legislativního procesu.
Od státních úředníků až k prezidentovi a sportu
Samotná reforma otevírá důležitý spor. Vláda argumentuje potřebou pružnějšího řízení státu. Kritici namítají, že oslabení současných služebních pojistek může usnadnit politické personální zásahy. To je legitimní debata, která by sama o sobě zasloužila plnou pozornost Parlamentu. Doprovodný zákon ji však rozšířil do oblastí, které se státní službou souvisejí jen volně.
Jedna ze schválených změn zasahuje do zákona o zahraniční službě a omezuje dosavadní roli prezidenta při pověřování a odvolávání vedoucích stálých misí České republiky při mezinárodních organizacích. Senátní Stálá komise pro Ústavu tuto změnu zpochybnila také věcně a v Senátu zaznělo, že může být předmětem návrhu k Ústavnímu soudu.
Další přijatý pozměňovací návrh zavádí funkční období tajemníků obecních úřadů, ředitelů krajských úřadů a Magistrátu hlavního města Prahy. Garanční výbor k němu nepřijal souhlasné stanovisko, Sněmovna jej přesto schválila 98 hlasy proti 59. I zde lze diskutovat, zda větší personální obměna vedení úřadů zlepší jejich odpovědnost, nebo naopak zvýší politický vliv na profesionální správu. Obtížnější je vysvětlit, proč se taková změna prosazuje prostřednictvím doprovodného zákona ke státním zaměstnancům.
Ještě vzdálenější je sport. Do zákona se dostaly úpravy zákona o podpoře sportu týkající se Národního registru sportu a statusu olympionika. Sněmovna je schválila 100 hlasy proti 42, přestože ani zde garanční výbor nepřijal kladné stanovisko. Dalším hlasováním pak 98 poslanců proti 80 schválilo zrušení dozorčí komise Národní sportovní agentury. Samotné zrušení komise přitom nemusí být špatným krokem.
Zvláštní parlamentní kontrolní orgán složený z poslanců a senátorů není automaticky zárukou účinnější kontroly. Stát už má standardní kontrolní mechanismy, interní audit i Nejvyšší kontrolní úřad a legitimní otázkou je, zda další politicky složená komise přinášela skutečnou přidanou hodnotu. Smyslem státní kontroly nemá být co největší počet kontrolních institucí, ale jejich účinnost.
Proto je zvolená legislativní cesta zvláštní. Pokud je dozorčí komise NSA neúčinná a zbytečná, lze její zrušení obhájit samostatnou novelou zákona o podpoře sportu. Debata by se pak vedla o tom, jak má být kontrolována agentura rozdělující miliardy korun veřejných prostředků. Místo toho musí koalice vysvětlovat, proč se Národní sportovní agentura vůbec objevila v doprovodném zákonu k reformě státní služby.
Ústavní soud už přílepky rušil
České ústavní právo přitom podobný problém zná. Zásadním precedentem je nález Ústavního soudu Pl. ÚS 77/06 z roku 2007. Soud tehdy na návrh skupiny senátorů část zákonné úpravy zrušil a vymezil pravidla pro takzvané legislativní přílepky neboli „jezdce“. Podstatou není zákaz všech pozměňovacích návrhů, které zasahují do jiného zákona. Problém nastává tehdy, když se prostřednictvím projednávané normy prosazuje obsahově nesouvisející právní úprava a obchází se tím standardní legislativní proces. Samostatný návrh by totiž jinak musel projít vlastní cestou Parlamentem a otevřenou debatou o svém účelu a dopadech.
Současná judikatura zároveň není tak mechanická, aby platilo jednoduché pravidlo „přílepek rovná se protiústavnost“. Ústavní soud posuzuje souvislost změny s předmětem a účelem zákona, intenzitu zásahu do legislativního procesu, možnost poslanců změnu skutečně projednat i další okolnosti jejího přijetí. Proto dnes nelze tvrdit, že jednotlivé části doprovodného zákona jsou protiústavní. O tom by mohl rozhodnout pouze Ústavní soud, pokud příslušný návrh skutečně dostane.
Politická otázka je ale jednodušší. Koalice věděla, že judikatura materiální přílepky dlouhodobě problematizuje. Přesto k významné reformě připojila několik změn s velmi vzdáleným obsahem a některé prosadila poměrně těsnou většinou proti výhradám garančního výboru. Tím sama vytváří právní riziko tam, kde ho vůbec vytvářet nemusela.
Potřebná změna nepotřebuje legislativní zkratku
Na celé věci je paradoxní, že některé připojené změny mohou být správné. Možná Česká republika potřebuje pružnější státní službu. Možná je vhodné změnit postavení vedoucích úředníků samospráv. Možná je současný způsob zapojení prezidenta do některých personálních rozhodnutí zahraniční služby překonaný. A možná je dozorčí komise NSA skutečně zbytečným článkem kontroly. Pokud jsou tyto změny potřebné, měly by být schopné obstát samostatně.
Čím významnější a ústavně citlivější zásah je, tím čistší legislativní cestu by měl jeho předkladatel zvolit. Zvlášť pokud se dotýká pravomocí prezidenta, fungování samosprávy nebo kontroly instituce rozdělující miliardové dotace. Koalice udělala pravý opak. K reformě státní služby, která sama otevírá zásadní spor o hranici mezi efektivním řízením státu a ochranou profesionálního úřednického aparátu, připojila několik dalších politicky citlivých témat. Tím odpůrcům poskytla další argumenty a vlastní reformu zatížila sporem, který s její podstatou přímo nesouvisí.
Výsledek je téměř absurdní. Místo aby koalice vysvětlovala, proč nový systém státních zaměstnanců zlepší fungování úřadů, musí obhajovat, proč se v doprovodném zákonu řeší prezident, stálé mise, komunální a krajští úředníci, Národní registr sportu, olympionici nebo dozorčí komise NSA.
Jestliže jsou tyto změny skutečně důležité, zaslouží si vlastní zákony, vlastní argumentaci a vlastní parlamentní debatu. Jestliže nejsou natolik důležité, aby samostatným legislativním procesem prošly, je otázkou, proč kvůli nim koalice riskuje ústavněprávní spor kolem mnohem významnější reformy.
Stát může změnu pravidel pro své úředníky potřebovat. O to méně pochopitelné je komplikovat ji změnami, bez kterých se reforma státní služby bez problémů obejde. Koalice může Senát ve Sněmovně přehlasovat. Tím ale spor nemusí skončit. Může pouze změnit adresu, ze Senátu se přesunout k Ústavnímu soudu.
(Kovář, prvnizpravy.cz, foto: aiko)
Zdroje: 1. Poslanecká sněmovna – sněmovní tisk 77 a průběh projednávání; 2. Poslanecká sněmovna – hlasování o pozměňovacích návrzích tisku 77; 3. Senát Parlamentu ČR – projednání doprovodného zákona, senátní tisk 267; 4. Ústavní soud – nález Pl. ÚS 77/06 k legislativním přílepkům; 5. Zákon č. 42/2026 Sb. – aktuální judikatura vztahující se k legislativním přílepkům
